2026年4月15日，国务院办公厅发布《关于深化投资审批制度改革的意见》（国办发〔2026〕13号，以下简称“13号文”），从优化政府投资项目审批权限配置、严格政府投资项目审批管理、规范企业投资项目核准和备案管理、强化政策协同联动、提升投资审批效能等十个方面，对深化投资审批制度改革作出系统部署。

当前，低空经济正处于标准体系建设加速期——市场监管总局等十部门联合印发的《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》明确，到2027年标准体系基本建立，到2030年相关标准超过300项。地方国企作为低空经济基础设施、平台、产业园和测试场的重要投资建设主体，在13号文施行后将面临全新的合规要求。

图：“信息处理系统、外围设备及物理基础设施的差异” ，图源低空经济产业网

一、审批路径认定：严禁以“企业投资”规避“政府审批”

13号文第二条明确规定： “规范实行审批管理的项目范围，对应由政府采取直接投资、资本金注入方式投资和实质性承担偿还责任的项目，严禁通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批。” 这是13号文中与地方国企关系最为密切的核心条款，也是地方国企投资低空经济项目时必须首先面对的根本性问题。

该条款旨在堵住实践中部分地方将本应走政府审批的项目包装成国企投资备案项目的制度漏洞。判断项目性质的核心标准不是投资主体是否为国企，而是资金的最终来源和偿还责任的最终承担者。

无论项目由哪个主体申报，只要涉及政府财政预算直接安排资金（直接投资）、政府以资本金方式注入国有企业（资本金注入），或项目最终由政府实质性承担偿还责任（包括通过财政补贴、政府购买服务等形式变相兜底），就应当认定为政府投资项目，严格履行 项目建议书→可行性研究报告→初步设计和投资概算审批的完整程序。

地方国企需注意：低空经济基础设施、飞行服务平台、低空产业园和测试场等各类项目的资金来源构成各不相同，涉及政府资金或政府偿还责任的，必须走政府投资项目审批路径，严禁以企业投资备案规避审批。在项目启动阶段应全面梳理资金来源，明确审批路径，与当地发改部门正式沟通确认后再推进后续工作。

二、核准还是备案？权限归属与程序规范

13号文第三条对企业投资项目核准和备案管理作出系统规定： “根据投资管理和宏观调控需要，动态修订政府核准的投资项目目录，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等的企业投资项目实行核准管理。” “国家规定由省级政府核准的项目，核准权限不得下放。” “对地方接不住、管不好的领域，要上收项目核准权限。” 

低空经济项目类型多样，在现行核准目录中尚无明确对应条目，不同类型项目适用的审批权限存在差异：

• 通用机场通常需经省级政府核准；

• 低空垂直起降设施视规模和性质可能适用核准或备案管理；

• 测试场和产业园若属一般性产业园区建设通常适用备案管理，但需注意产业政策符合性核查要求；

• 低空信息基础设施应结合行业管理要求确定审批路径。

目前，台州、宁波、佛山等地的地方国企已率先启动低空经济基础设施项目建设，其审批路径值得借鉴。对于地方国企而言，在投资前应与发改部门确认项目在核准目录中的定位，避免因权限认定错误导致审批程序不合规。

图：低空起降设施规划效果图，图源AI

三、用地要素审批与专项债资金保障的考量

13号文第四条明确提出： “强化企业投资项目核准、备案管理政策和要素资金管理政策的协同，对国家禁止建设的项目，依法依规不予提供用地、用海、用能、用水、环评等保障，不得安排政府投资或提供融资支持等。” “加强要素审批与项目核准权限层级的衔接，除法律法规有明确规定外，项目核准权限上收时，相关要素审批权限同步上收。” 

低空经济基础设施（特别是通用机场、垂直起降场、产业园、测试场等）需要占用土地资源，用地审批与项目备案/核准需协同推进。地方国企应积极争取将项目纳入国家或省重大项目用地清单，优先予以新增建设用地规模保障。

《通用机场管理规定》（交通运输部令2024年第11号，自2025年4月1日起施行）对通用机场的选址、建设、使用许可等均有明确要求，地方国企在建设通用机场时需同步满足发改部门和民航部门的双重监管要求。

13号文第十条提出： “创新经营性项目投融资模式，拓宽权益型、股权类融资渠道，通过发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式积极盘活存量资产。” 这为地方国企提供了多元化的资金来源选项。

根据国办发〔2024〕52号文，低空经济已被纳入专项债券用作项目资本金的“正面清单”，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限已提高至30%。地方国企可积极探索发行低空经济专项债、引入社会资本、申报超长期特别国债等多元化融资方式。

需要特别警惕的是，地方国企在融资过程中不得通过举债方式为政府新增隐性债务。财政部2025年8月公开通报了六起地方政府隐性债务问责典型案例，涉及辽宁、福建、山东、湖北、重庆、四川等六省市，形式包含向国企借款、通过国企垫资等，涉及金额高达1410.14亿元，相关责任人被严肃问责。

四、防范“建成即落后”风险

13号文第三条要求，在取消或下放项目核准权限前， “应明确建设规划、安全管理、技术标准、产业政策等监管要求和监管措施” 。对于低空经济这一新兴领域，标准体系的完善程度直接影响项目投资的合规性和可持续性。

根据《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，低空经济标准体系重点围绕五大核心领域建立：低空航空器、低空基础设施、低空空中交通管理、安全监管和应用场景。到2027年标准体系基本建立，到2030年标准超过300项。

地方国企在投资建设低空经济项目时，必须前瞻性地对标这一标准体系框架，避免因标准更新导致设施不达标、投资浪费。低空基础设施领域的无人机机巢系统、智能通信导航、低空通信设备等标准正在加紧研制；低空空中交通管理领域的统一空中交通管理、数据链路安全等标准将直接影响指挥调度中心和综合服务保障平台的设计方案；安全监管领域的飞行安全、数据安全等强制性标准将陆续出台。地方国企在编制可行性研究报告和初步设计方案时，建议设立“标准体系符合性分析”专章，论证项目设计方案与低空领域的衔接情况，预留标准更新接口。

图： “低空经济标准体系五大核心领域” ，图源市场监督管理局

五、从“建完就完”到“全生命周期管理”

13号文第七、八、九条构建了投资项目全过程监管的制度框架，对地方国企的项目管理能力提出了更高要求。

建设实施信息填报。 13号文第七条要求： “项目单位应依法依规通过投资项目在线审批监管平台及时如实报送项目开工、建设、竣工等信息。” “依法依规将不及时如实报送项目信息等行为纳入企业信用记录，通过‘信用中国’网站向社会公示，并实施联合惩戒。” 地方国企在项目开工后，必须通过在线平台持续报送建设进度信息，信息报送不及时或不实将影响企业信用，进而影响后续项目的审批和融资。

监管责任分工。 13号文第八条明确： “按照‘谁审批谁监管、谁主管谁监管’的原则，厘清项目监管责任。投资主管部门履行综合监管责任……行业主管部门履行行业监管责任……地方政府有关部门履行属地监管责任。” 对于低空经济项目，民航行业主管部门的行业监管要求同样需要落实，地方国企需同步满足双重监管。

绩效评价与后评价。 13号文第九条要求： “建立与高质量发展要求相适应的投资项目决策综合评价和绩效评价制度” “ 强化项目后评价结果运用，作为规划制定、投资决策、项目管理等的参考依据 ”。地方国企应在项目方案中嵌入绩效评价指标体系，明确经济、社会、生态、安全等效益指标。

六、投融资模式创新：用好政策红利

13号文第十条为地方国企提供了重要的政策红利窗口： “推进基础设施竞争性领域向各类经营主体公平开放，支持民营企业参与国家重大项目建设，进一步激发民间投资活力。” “依托投资项目在线审批监管平台打造国家投融资综合服务平台，促进项目投融资联动，提升项目融资便利化水平。” 

这些条款对地方国企投资低空经济项目具有重要指导意义：一是低空基础设施领域应积极向民营企业开放，通过引入社会资本分担投资压力、提升运营效率；二是可充分利用国家投融资综合服务平台，促进项目与资金的有效对接；三是应提前规划项目退出路径，在项目运营成熟后通过基础设施REITs等方式实现资金回笼。

国办发〔2024〕52号文明确低空经济纳入专项债券用作项目资本金的“正面清单”，地方国企应充分把握这一政策窗口。同时，可参考台州、宁波、合肥等地地方国企在低空经济领域“政府主导+国企投资+市场化运营”的模式，探索适合本地实际的投融资路径。

七、综合风险提示

核心风险识别： 一是审批路径认定错误（最高风险），涉及政府资本金注入、直接投资或政府实质性承担偿还责任的项目若错误地按企业投资项目备案办理，将违反13号文第二条的强制性规定，相关决策人员面临终身追责风险；二是融资引发隐性债务，财政部已多次通报典型案例，地方国企通过举债方式为政府新增隐性债务将被严肃问责；三是标准体系衔接不足，低空经济标准体系正处于快速建设期，若项目设计方案未能前瞻性对标，可能导致设施建成后不达标；四是用地手续不合规，低空基础设施的选址须与国土空间规划和“三区三线”管控要求充分衔接；五是信息报送不实，不及时如实报送项目信息将被纳入企业信用记录并实施联合惩戒。

*说明：本文基于国务院办公厅《关于深化投资审批制度改革的意见》（国办发〔2026〕13号）（原文可点击原文链接）及相关配套政策文件进行解读，所述观点仅供政策研究与合规参考，具体项目审批以当地发改、财政等部门官方意见为准。

结尾的话——

——投资低空基础设施，地方国企注意审批“雷区”，注意合规细节决定项目成败